旅游學(xué)界沒有給出“旅游”和“旅游者”的基本學(xué)術(shù)概念，法律法規(guī)沒能界定旅行社經(jīng)營范圍的合理邊界，導(dǎo)致了旅游市場中的企業(yè)要么繳納高額注冊資金、質(zhì)量保證金、投保旅行社責(zé)任險，甚至要正式聘用最少3個并且不少于員工總數(shù)10％的導(dǎo)游，來取得一張旅行社許可證（實際上大多數(shù)新業(yè)態(tài)下的旅行社，并不需要這么多導(dǎo)游，關(guān)于此問題的探討，可見筆者2016年8月4日在本報發(fā)表的《旅行社的導(dǎo)游與戰(zhàn)船上的槳手》一文）；要么徹底放棄旅行社經(jīng)營許可證，甚至連基本的營業(yè)執(zhí)照也不需要，以咨詢公司、教育培訓(xùn)機構(gòu)等名義大肆開展旅游業(yè)務(wù)、爭搶客源（參見筆者1月4日在本報發(fā)表的《“非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)”之惑》）。

    而行政執(zhí)法部門，要么是執(zhí)法力量不足——面對全國近3萬家旅行社，執(zhí)法能力已經(jīng)捉襟見肘，更何況要去查處如此眾多，隱藏在各個角落的“非法旅行社”。

    而更為關(guān)鍵的是，即使發(fā)現(xiàn)某家企業(yè)或機構(gòu)“非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)”，對方也會對照法律、法規(guī)，辯解自己經(jīng)營的不是旅行社業(yè)務(wù)——自己服務(wù)的是體育愛好者、學(xué)員、會員，而不是“旅游者”，自己開展的是體育、教育、戶外活動，而不是“旅游”活動。

    界定邊界

    怎么解決以上這些問題？筆者嘗試作一探索，與業(yè)內(nèi)同仁探討：

    首先，加強旅游學(xué)科建設(shè)和學(xué)術(shù)研究，明確“旅游”“旅游者”等基礎(chǔ)學(xué)術(shù)概念（也是重要的法律定義）是首當(dāng)其沖的重要問題。對此，不再贅述。

    其次，延續(xù)《旅行社條例（修訂草案送審稿）》（以下簡稱“草案”）中的法規(guī)規(guī)制方向并進一步加以完善。雖然目前草案對旅行社業(yè)務(wù)邊界的規(guī)定存在這樣那樣的問題，但其確定了“以營利為目的”“以包價旅游業(yè)務(wù)”為核心業(yè)務(wù)，這兩個判定標(biāo)準(zhǔn)的方向是正確的。但僅以此作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將會“誤傷”一些合法的經(jīng)營活動，使一些企業(yè)服務(wù)消費者的合法合理的業(yè)務(wù)延伸受到約束和限制，因此建議再增加以下兩個判定標(biāo)準(zhǔn)：一、是否長期、持續(xù)開展類似活動，而非偶然性的行為；二、是否以“包價旅游”的產(chǎn)品和服務(wù)對外面向不特定的群體進行廣告宣傳和招徠?；蛟S加入這兩個要素，對具體案例進行考量，可以有效區(qū)分合法業(yè)務(wù)的延伸與非法經(jīng)營的旅行社業(yè)務(wù)。

    而對于交通、住宿經(jīng)營者的特定經(jīng)營活動進行合法的排除，除按照上述條件加以辨別外，還應(yīng)進一步予以精細化修正，不應(yīng)限定為“在本經(jīng)營場所內(nèi)”，而應(yīng)限定為“服務(wù)于本企業(yè)顧客的附加需求”。

    如此一來，或許可以在“旅游”“旅游者”等核心概念未有統(tǒng)一定義前，較好界定旅行社的業(yè)務(wù)邊界。

    嚴(yán)格執(zhí)法

    另外，再嚴(yán)謹(jǐn)和合理的法律界定，也需要嚴(yán)格執(zhí)行。在確定旅行社業(yè)務(wù)的合理邊界后，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，對非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的企業(yè)和機構(gòu)，按照法律規(guī)定，由“旅游主管部門”或“工商行政管理部門”予以查處。

    在這里特別強調(diào)的是，旅游主管部門在這一執(zhí)法問題上，有充分的法律授權(quán)，是可以針對經(jīng)營非法旅行社業(yè)務(wù)的企業(yè)和機構(gòu)進行查處的。同時，工商管理部門也應(yīng)擔(dān)負起應(yīng)有的責(zé)任。

    合理疏導(dǎo)

    除了確定邊界、堵住缺口，還應(yīng)考慮合理疏導(dǎo)。行業(yè)管理部門應(yīng)考慮放寬旅行社的準(zhǔn)入條件。

    作為一個充分競爭的行業(yè)，作為一個并不關(guān)系國計民生的生活性服務(wù)行業(yè)，作為一個提供的產(chǎn)品和服務(wù)并非居民硬性需求的行業(yè)，在行業(yè)監(jiān)管上是無需設(shè)置過多條框門檻的。市場自然會發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能，實現(xiàn)行業(yè)的優(yōu)勝劣汰和自我凈化，市場經(jīng)營主體也會基于風(fēng)險收益、投入產(chǎn)出的判斷作出進入或退出的理性選擇。

    因此，建議下調(diào)旅行社注冊資金額度，下調(diào)或者取消旅行社質(zhì)量保證金——雖然質(zhì)量保證金的設(shè)置是因為旅行社為輕資產(chǎn)、高風(fēng)險行業(yè)，設(shè)置質(zhì)量保證金可以使旅游者的權(quán)益得到保障。但從實際來看，動用質(zhì)量保證金的情況并不多見，反而增加了旅行社的資金占用成本，其實旅行社質(zhì)量保證金的制度已不符合現(xiàn)實，也是一種并不經(jīng)濟的制度設(shè)計。何況旅行社需要強制投保的旅行社責(zé)任險已可有效對業(yè)務(wù)風(fēng)險進行保障。

    當(dāng)然，這種觀點在業(yè)內(nèi)也面臨爭議，也有意見要求提高旅行社進入門檻，這種考慮的出發(fā)點是好的，是為了提升整個行業(yè)的素質(zhì)、規(guī)范行業(yè)的發(fā)展，但是很多出發(fā)點很好的制度設(shè)計，經(jīng)過市場的檢驗往往會導(dǎo)致相反的結(jié)果。

    其實，稍微推理即可得出結(jié)論——門檻越高，進入該行業(yè)的企業(yè)越少，進入的企業(yè)反而會受到更多的約束，而在門檻外企業(yè)卻可以在市場中自由發(fā)揮。要求提高門檻的想法是已在門檻中的企業(yè)希望通過行政壁壘維護自己的獨占優(yōu)勢，其實最后的結(jié)果可能是作繭自縛。

    在“旅游”和“旅游者”的基本概念無法厘清的情況下，通過法律法規(guī)的完善，界定旅行社經(jīng)營范圍的邊界，同時降低旅行社的進入門檻，并通過嚴(yán)格執(zhí)法對現(xiàn)實亂象進行排查清理，寬進嚴(yán)管，建立常態(tài)化的退出機制?？茖W(xué)立法與嚴(yán)格執(zhí)法并重、依法查處和合理疏導(dǎo)并行，或許是解決“非法經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)”亂象和困局的現(xiàn)實方法。

李廣　來源：中國青年報?。?2018年02月01日 08 版）